Υπέροχο κείμενο σχετικά με το κλείσιμο Ρ/Σ της Αθήνας - 2001

H διακοπή της λειτουργίας των ραδιοφωνικών σταθμών ενώπιον της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας

Tου ΣΠΥΡΙΔΩΝΑ Β. ΒΛΑΧΟΠΟΥΛΟΥ
Δικηγόρου, Δ.Ν.
[ΤΕΥΧΟΣ 3/2001]

Η εφαρμογή της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας ως αφορμή για την οριοθέτηση των προϋποθέσεων παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας

Ι. Ιστορικό των υποθέσεων
Ορισμένες δικαστικές αποφάσεις, κυρίως των Ανωτάτων Δικαστηρίων (αν και όχι μόνο), εμφανίζουν μία σημασία που εκτείνεται πέρα από τα όρια της συγκεκριμένης κριθείσας υπόθεσης. Μία τέτοια περίπτωση αποτελούν και οι πρόσφατες αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας επί αιτήσεων αναστολής εκτέλεσης κατά αποφάσεων του Υπουργού Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης, οι οποίες διέταξαν τη διακοπή λειτουργίας ιδιωτικών ραδιοφωνικών σταθμών με το επιχείρημα της παρεμβολής τους στα ραδιοβοηθήματα του νέου Διεθνούς Αερολιμένα Αθηνών. Οι αποφάσεις αυτές της Επιτροπής Αναστολών (ΕΑ ΣτΕ 142- 145/2001) δεν αποφάνθηκαν απλώς επί των συγκεκριμένων αιτήσεων αναστολής εκτέλεσης αλλά, πέραν τούτου, έθεσαν γενικότερα ζητήματα, τα οποία συνδέονται τόσο με την αρχή της νομιμότητας και τα όρια δράσης της εκτελεστικής εξουσίας όσο και με τις προϋποθέσεις παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας.

Οι απαρχές των ως άνω υποθέσεων απαντώνται στις διατάξεις του ν. 2328/1995, ο οποίος προέβλεψε τη δυνατότητα χορήγησης αδειών ίδρυσης, εγκατάστασης και λειτουργίας ιδιωτικών ραδιοφωνικών σταθμών κατόπιν τήρησης ορισμένης διαδικασίας και συνεκτίμησης συγκεκριμένων κριτηρίων (άρθρα 6 και 7)[1]. Στη συνέχεια, εκδόθηκε η υπ' αρ. ΑΠ 1430/10-12-1996 απόφαση του Υπουργού Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης περί προκήρυξης είκοσι (20) αδειών τοπικών ραδιοφωνικών σταθμών στο Νομό Αττικής και στη σχετική διαδικασία συμμετείχαν ογδόντα έξι (86) συνολικά ενδιαφερόμενοι για τη λήψη άδειας. Ενώ, όμως, εκκρεμούσε ενώπιον του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης η διαδικασία αξιολόγησης για τη χορήγηση των ως άνω αδειών, εκδόθηκε ο ν. 2778/1999, ο οποίος, με το άρθρο 53 παρ. 1 αυτού, νομιμοποίησε έως την έκδοση απόφασης χορήγησης αδειών όσους ραδιοφωνικούς σταθμούς λειτουργούσαν την 1-11-1999 και συμμετείχαν στην προαναφερθείσα διαγωνιστική διαδικασία. Στη δε παρ. 2 του ιδίου ως άνω άρθρου προβλέφθηκε ότι οι προσωρινώς νομιμοποιηθέντες ραδιοφωνικοί σταθμοί υποχρεούνται όχι μόνο να τηρούν τους κανόνες λειτουργίας του άρθρου 8 του ν. 2328/1995 και τους κώδικες δεοντολογίας του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης αλλά, πέραν τούτου, "οφείλουν κατά τη διάρκεια λειτουργίας να μην παρεμβάλλονται στους διαύλους συχνοτήτων της ΕΡΤ, καθώς και στις επικοινωνίες των Ενόπλων Δυνάμεων, της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας, του ΟΤΕ και κάθε άλλου νομίμως λειτουργούντος δικτύου. Σε αντίθετη περίπτωση και εφόσον αυτό διαπιστωθεί από ειδική τεχνική έκθεση αρμόδιου οργάνου, ο Υπουργός Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης διατάσσει αμελλητί την άμεση διακοπή λειτουργίας του σταθμού και την κατάσχεση όλου του τεχνικού εξοπλισμού".

Ακολούθησε ένας πραγματικός "δαίδαλος" υπουργικών αποφάσεων, με τις οποίες στις ήδη διαθέσιμες είκοσι (20) συχνότητες για την ιδιωτική ραδιοφωνία του Νομού Αττικής προστέθηκαν συνολικά άλλες οκτώ (8) και κλήθηκαν οι ενδιαφερόμενοι να υποβάλλουν αιτήσεις για τη χορήγηση αδειών για τις νέες αυτές συχνότητες. Η "περιπέτεια", όμως, της τοπικής ιδιωτικής ραδιοφωνίας δεν σταμάτησε στο σημείο αυτό: Ενόψει της λειτουργίας του νέου Διεθνούς Αερολιμένα Αθηνών "Ελευθέριος Βενιζέλος" τον Μάρτιο του 2001 και της θέσης του Υπουργείου Μεταφορών περί δυνατότητας εκπομπής μόνον είκοσι οκτώ (28) ραδιοφωνικών σταθμών στο Νομό Αττικής χωρίς πρόκληση παρεμβολών στα ραδιοβοηθήματα του νέου αεροδρομίου[2], ο Υπουργός Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης ζήτησε από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης να υποδείξει - το αργότερο μέχρι την 20-3-2001 - τους οκτώ νέους ραδιοφωνικούς σταθμούς που θα μπορούσαν να λειτουργήσουν στο Νομό Αττικής. Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης αρχικά εξέδωσε την από 14-3-2001 απόφασή του, με την οποία υιοθέτησε την άποψη ότι δεν υφίστατο νομικό έρεισμα για την επιλογή των οκτώ νέων σταθμών, δεδομένου μάλιστα ότι δεν ήταν σαφές βάσει ποιών κριτηρίων θα έπρεπε να γίνει η αξιολόγηση αυτή. Ο Υπουργός Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης επανήλθε, ωστόσο, μετά την αρχική αρνητική στάση του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης και με το υπ' αρ. 426/14-3-2001 έγγραφό του υποστήριξε ότι η υπόδειξη εκ μέρους του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης των οκτώ νέων σταθμών (που θα συνέχιζαν τη λειτουργία τους μετά την έναρξη λειτουργίας του νέου Διεθνούς Αερολιμένα) συνιστά "οικειοθελή τήρηση τύπου". Υποστήριξε ακόμη ότι τα κριτήρια επιλογής των σταθμών αυτών θα καθορισθούν από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης κατά τη διακριτική του ευχέρεια "υπό την προϋπόθεση ότι θα είναι πρόσφορα για την σκοπούμενη επιλογή (λ.χ. ακροαματικότητα) και ο τρόπος εφαρμογής τους θα είναι σύμφωνος με την αρχή της ίσης μεταχείρισης". Κατόπιν τούτου, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης με την από 16-3-2001 απόφασή του μετέβαλε την αρχική αρνητική του στάση και, με την από 23-3-2001 πράξη του, υπέδειξε τους οκτώ νέους ραδιοφωνικούς σταθμούς που θα μπορούσαν να εκπέμπουν και μετά την έναρξη λειτουργίας του νέου αεροδρομίου. Ύστερα δε από όλα αυτά, ο Υπουργός Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης αποφάσισε τη διακοπή λειτουργίας εξήντα οκτώ (68) ραδιοφωνικών σταθμών (που μέχρι τότε λειτουργούσαν νομίμως δυνάμει της προαναφερθείσας διάταξης του άρθρου 53 παρ. 1 του ν. 2778/1999), αιτιολογώντας την απόφασή του με το επιχείρημα ότι η εκπομπή τους "μετά την έναρξη λειτουργίας του νέου Διεθνούς Αερολιμένα στην περιοχή Σπάτων θα παρενοχλεί τις επικοινωνίες της Υπηρεσίες Πολιτικής Αεροπορίας".

Κατά των αποφάσεων του Υπουργού Τύπου και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης περί διακοπής λειτουργίας τους, προσέφυγαν με αίτηση ακύρωσης οι θιγέντες ιδιωτικοί ραδιοφωνικοί σταθμοί, οι οποίοι υπέβαλαν και αίτηση αναστολής εκτέλεσης κατά των σχετικών υπουργικών αποφάσεων. Επί των αιτήσεων δε αυτών, εκδόθηκαν οι υπ' αρ. 142-145/2001 αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες απέρριψαν μεν τις σχετικές αιτήσεις με το επιχείρημα της ύπαρξης υπέρτερων λόγων επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος (ασφάλεια των μεταφορών και προστασία της ανθρώπινης ζωής), δέχθηκαν, ωστόσο, την πρόδηλη παρανομία των προσβαλλόμενων υπουργικών αποφάσεων.

ΙΙ. Η εφαρμογή της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας: Η εκτελεστική εξουσία σε ρόλο νομοθέτη και η πρόδηλη παρανομία των υπουργικών αποφάσεων.

Ήδη από την ανάλυση του ιστορικού των υποθέσεων, διαφάνηκε η πρόδηλη παρανομία των υπουργικών αποφάσεων περί διακοπής λειτουργίας των ιδιωτικών ραδιοφωνικών σταθμών του Νομού Αττικής, δεδομένου ότι - σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 53 παρ. 1 του ν. 2778/1999 που δεν είχε τροποποιηθεί - οι σταθμοί αυτοί λειτουργούσαν νομίμως και δεδομένου ακόμη ότι τα κριτήρια επιλογής των επιπλέον οκτώ σταθμών δεν είχαν καθορισθεί σε επίπεδο νόμου. Συνεπώς, δεν προκαλεί εντύπωση η κρίση της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας περί πρόδηλης βασιμότητας των αιτήσεων ακυρώσεως κατά των προσβαλλόμενων πράξεων. Εκπλήσσει, ωστόσο, η ιδιαίτερα ενδελεχής αιτιολογία των αποφάσεων της Επιτροπής Αναστολών, η οποία (όπως θα αναλυθεί και στη συνέχεια) δεν οφείλεται μόνο στη μείζονα σπουδαιότητα των υποθέσεων και η οποία κινείται στα ακόλουθα τρία επίπεδα:

Α. Όπως προαναφέρθηκε, η απόφαση διακοπής λειτουργίας των ραδιοφωνικών σταθμών εκδόθηκε κατ' επίκληση της διάταξης του άρθρου 53 παρ. 2 του ν. 2778/1999, σύμφωνα με την οποία οι - νομίμως λειτουργούντες έως την έκδοση των προκηρυχθεισών αδειών - ραδιοφωνικοί σταθμοί οφείλουν να μην παρενοχλούν, μεταξύ άλλων, και τις επικοινωνίες της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας, σε αντίθετη δε περίπτωση (που διαπιστώνεται ύστερα από "ειδική τεχνική έκθεση αρμόδιου οργάνου") διατάσσεται η άμεση παύση της λειτουργίας τους. Όπως, όμως, ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά "το μέρος, ειδικότερα, που αφορά στο ζήτημα τυχόν παρεμβολών των ανωτέρω σταθμών στις επικοινωνίες της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας, η διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου 53 του Ν. 2778/1999 προβλέπει, κατά το απολύτως σαφές γράμμα της, ότι η διακοπή λειτουργίας ραδιοφωνικού σταθμού συνιστά κύρωση, επιβαλλομένη κατόπιν εξατομικευμένης διαπιστώσεως, από αρμόδιο τεχνικό όργανο, της παραβάσεως, από τους υπευθύνους του συγκεκριμένου σταθμού, των συναφών υποχρεώσεων που τους βαρύνουν. Υπό τα δεδομένα αυτά, η ανωτέρω διάταξη δεν μπορεί... να παράσχει νόμιμο έρεισμα στην έκδοση πράξεων, όπως η προσβαλλομένη, με τις οποίες, κατ' επίκληση της ανάγκης ασφαλούς λειτουργίας του νέου Διεθνούς Αερολιμένα Αθηνών, επιβάλλεται το μέτρο του περιορισμού του αριθμού των ραδιοφωνικών σταθμών που εκπέμπουν στο Νομό Αττικής, δια της διακοπής της λειτουργίας σταθμών, οι οποίοι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παραγράφου 1 του άρθρου 53 του Ν. 2778/1999 και έχουν, ως εκ τούτου, χαρακτηρισθεί από το νομοθέτη ως νομίμως λειτουργούντες".

Με άλλες λέξεις, οι υπουργικές αποφάσεις για τη διακοπή λειτουργίας των ραδιοφωνικών σταθμών εκδόθηκαν κατ' επίκληση μίας νομοθετικής διάταξης, η οποία επιδιώκει τελείως διαφορετικό σκοπό από αυτό των υπουργικών αποφάσεων. Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 53 παρ. 2 του ν. 2778/1999 επιτρέπει τη λήψη του μέτρου της διακοπής λειτουργίας, εφόσον κάποιος συγκεκριμένος από τους νομίμως (κατά την παρ. 1 του ιδίου ως άνω άρθρου) λειτουργούντες ραδιοφωνικούς σταθμούς παρακώλυσε κατά το παρελθόν (π.χ. λόγω της ισχύος των μηχανημάτων εκπομπής) τις επικοινωνίες της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας και εφόσον διαπιστώθηκε η παρακώλυση αυτή από ειδική τεχνική έκθεση αρμοδίου οργάνου. Η ίδια, όμως, διάταξη δεν εξουσιοδοτεί τη διοίκηση για τη λήψη του γενικού μέτρου του περιορισμού του αριθμού των νομίμως λειτουργούντων ραδιοφωνικών σταθμών με το σκεπτικό ότι στο μέλλον ενδέχεται να προκύψουν μη ακόμη διαπιστωθείσες (αλλά απλώς πιθανολογούμενες) παρεμβολές στις επικοινωνίες της Υπηρεσίες Πολιτικής Αεροπορίας (βλ. και την αιτιολογία των σχετικών υπουργικών αποφάσεων: "η τυχόν λειτουργία... μετά την έναρξη λειτουργίας του νέου Διεθνούς Αερολιμένα... θα παρενοχλεί τις επικοινωνίες..."). Καθίσταται, συνεπώς, σαφές ότι οι υπουργικές αποφάσεις που διέταξαν το γενικό μέτρο του περιορισμού του αριθμού των λειτουργούντων ραδιοφωνικών σταθμών στο Νομό Αττικής, εκδόθηκαν άνευ νομίμου ερείσματος, εισάγοντας μάλιστα παράνομη τροποποίηση διάταξης τυπικού νόμου (παρ. 1 του άρθρου 53 του ν. 2778/1999) που ορίζει ποιοι είναι οι νομίμως λειτουργούντες σταθμοί. Εάν τα αρμόδια όργανα θεωρούσαν ότι επιβάλλεται ο περιορισμός του αριθμού των ραδιοφωνικών σταθμών για λόγους ασφάλειας του νέου αεροδρομίου, όφειλαν να κινήσουν τη νομοθετική διαδικασία τροποποίησης της διάταξης του άρθρου 53 παρ. 1 του ν. 2778/1999 και όχι να επιχειρήσουν τη μεταβολή του κανονιστικού της περιεχομένου με διοικητικές πράξεις, εκδοθείσες άνευ νομίμου ερείσματος.

Β. Η προσπάθεια παράκαμψης του νομοθέτη από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας καθίσταται, περαιτέρω, ιδιαίτερα εμφανής και σε ένα δεύτερο στάδιο: Η διοίκηση προέβαλε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις βρίσκουν έρεισμα στην αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών (εν προκειμένω του νέου αεροδρομίου). Όπως, όμως, δέχθηκε η Επιτροπή Αναστολών, "ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι η αρχή αυτή μπορεί να παράσχει έρεισμα στη διακοπή της λειτουργίας ραδιοφωνικού σταθμού νομίμως λειτουργούντος, δεν θα αρκούσε, πάντως, για να παράσχει έρεισμα στην πράξη διακοπής της λειτουργίας ορισμένων μόνον από τους νομίμως λειτουργούντες σταθμούς, δεδομένου ότι τούτο θέτει, κατά λογική αναγκαιότητα, το ζήτημα βάσει ποίων κριτηρίων και με ποιά διαδικασία θα επιλεγούν οι σταθμοί που θα συνεχίσουν να λειτουργούν... Τα κριτήρια, όμως, αυτά και η σχετική διαδικασία μόνον με διάταξη νόμου ή, συντρεχούσης περιπτώσεως, με πράξη νομοθετικού περιεχομένου... θα μπορούσαν να θεσπισθούν, δεδομένου μάλιστα ότι, ως εκ της φύσεως της ρυθμιζομένης δραστηριότητας, ο καθορισμός των κριτηρίων προϋποθέτει αξιολογήσεις και σταθμίσεις, οι οποίες επηρεάζουν τους όρους ασκήσεως ατομικών δικαιωμάτων (ιδίως του δικαιώματος του πληροφορείσθαι), καθώς και τους όρους ασκήσεως του αμέσου ελέγχου του Κράτους επί της ραδιοφωνίας, ως μέσου για την πραγμάτωση των κατά το Σύνταγμα... σκοπών της" [3]. Με την παραδοχή της αυτή, η Επιτροπή Αναστολών προβαίνει σε μια κρίση, η εμβέλεια της οποίας σαφώς εκτείνεται πέραν των συγκεκριμένων υποθέσεων. Τονίζει ότι σε ένα δικαιϊκό σύστημα όπως το ελληνικό, όπου ισχύουν οι αρχές του κράτους δικαίου και της διάκρισης των εξουσιών, οι σημαντικές αποφάσεις - και μόνον ως τέτοιες μπορούν να χαρακτηρισθούν αυτές που συνδέονται με την άσκηση των ατομικών δικαιωμάτων και την πραγμάτωση συνταγματικών επιταγών - πρέπει να λαμβάνονται από το νομοθέτη και όχι από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας [4].

Γ. Σε ένα τρίτο, τέλος, στάδιο η Επιτροπή Αναστολών επιβεβαιώνει το συμπέρασμά της περί πρόδηλης παρανομίας των προσβαλλόμενων πράξεων: Ακόμη και αν ήθελε θεωρηθεί ότι, σιωπούντος του νόμου, η διοίκηση μπορούσε να ορίσει η ίδια τα κριτήρια επιλογής των ραδιοφωνικών σταθμών που θα συνεχίσουν να λειτουργούν, και πάλι οι προσβαλλόμενες υπουργικές πράξεις πάσχουν πρόδηλη παρανομία λόγω πλημμελούς αιτιολογίας, αφού η "απόφαση του Ε.Σ.Ρ. και τα λοιπά στοιχεία του φακέλου δεν παρέχουν καμία ένδειξη, ούτε ως προς την εξειδίκευση των κριτηρίων, βάσει των οποίων εχώρησε η επιλογή των οκτώ σταθμών... οι οποίοι θα συνεχίσουν να εκπέμπουν στην Αττική, ούτε, κυρίως, ως προς τους λόγους για τους οποίους θεώρησε το Ε.Σ.Ρ. ότι τα κριτήρια αυτά πληρούνται από τους επιλεγέντες οκτώ σταθμούς και όχι από τους υπολοίπους, νομίμως λειτουργούντες... σταθμούς". Η μείζονα πρόταση, που διαπνέει τη διατύπωση αυτή των αποφάσεων της Επιτροπής Αναστολών, θα πρέπει ν' αντιμετωπισθεί θετικά: Η λήψη σημαντικών αποφάσεων, όπως αυτής της λειτουργίας των ραδιοφωνικών σταθμών που συνδέεται με την άσκηση ατομικών δικαιωμάτων και την εκπλήρωση συνταγματικών επιταγών, δεν είναι νόμιμη χωρίς την ύπαρξη ειδικών κριτηρίων και την ενδελεχή αιτιολογία ως προς την εφαρμογή των κριτηρίων αυτών στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.

radiofonitzis: Διαβάστε το υπόλοιπο άρθρο εδώ: http://tosyntagma.ant-sakkoulas.gr/nomologia/item.php?id=327

Υ.Γ.: Ο νόμος του 1999 προεβλέπε το κλείσιμο ραδιοφωνικών σταθμών μόνο σε περιπτώση διαπίστωσης παρεμβολών στην αεροναυτιλία. Διαβάστε το ξανά, έχει πολύ ενδιαφέρον:

"Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 53 παρ. 2 του ν. 2778/1999 επιτρέπει τη λήψη του μέτρου της διακοπής λειτουργίας, εφόσον διαπιστώθηκε η παρακώλυση αυτή από ειδική τεχνική έκθεση αρμοδίου οργάνου. Η ίδια, όμως, διάταξη δεν εξουσιοδοτεί τη διοίκηση για τη λήψη του γενικού μέτρου του περιορισμού του αριθμού των νομίμως λειτουργούντων ραδιοφωνικών σταθμών με το σκεπτικό ότι στο μέλλον ενδέχεται να προκύψουν μη ακόμη διαπιστωθείσες (αλλά απλώς πιθανολογούμενες) παρεμβολές στις επικοινωνίες της Υπηρεσίες Πολιτικής Αεροπορίας."

Με άλλα λόγια, οι νόμος θεωρούσε τους ραδιοφωνικούς σταθμούς αθώους μέχρι αποδείξεως του εναντίου. Κάτι που δέν συνέβη στην πράξη απο τις κινήσεις των κυβερνήσεων ΠΑΣΟΚ και ΝΔ.